Gradupaja: Onko Suomen perustuslainmukaisuuden valvonnassa mitään järkeä?

Teksti on julkaistu alun perin osana ajatuspaja Toivon gradupajaa. Gradupajassa tehdään pro graduja poliittisen päätöksenteon, politiikasta laadittavan analyysin, akateemisen tutkimuksen ja julkisen keskustelun tarpeisiin.

Pukki kaalimaan vartijana

Kansanedustajista koostuva perustuslakivaliokunta toimii perustuslain tulkinnan ja perustuslainmukaisuuden ylimpänä auktoriteettina. Ensivilkaisulla vaikuttaa järjettömältä, että lainsäätäjä itse valvoo perustuslainmukaisuutta. Perusoikeudethan ovat nimenomaan yksilön oikeuksia valtion vallankäyttöä – siis lakeja – vastaan, joten miksi niiden toteutumisen valvonta on uskottu taholle, joka vastaa lakien säätämisestä? Eikö tällainen rooli sopisi paremmin tuomioistuimille, kuten suurin osa valtioista on tehnyt?

Lainsäätäjä ei tietenkään ryhdy sellaisiin lainsäädäntöhankkeisiin, jotka ilmiselvästi olisivat perusoikeuksien tai perustuslain vastaisia. On kuitenkin tavanomaista, että lakiehdotusten suhdetta perustuslakiin ja perusoikeuksiin joudutaan arvioimaan. Tällöin puhutaan lakien perustuslainmukaisuuden arvioinnista. Toistuva tarve arvioinnille johtuu siitä, että perustuslaki on kirjoitettu hyvin abstraktiin ja suppeaan muotoon, eikä se anna vastauksia kaikkiin kuviteltavissa oleviin tilanteisiin.

Tarvitaan siis perustuslain tulkintaa, jotta voidaan ratkaista lainsäätäjän aikeiden perustuslainmukaisuus.

Historiallinen tarkastelu perustuslain tulkintaan

Kukin valtio on ratkaissut omista historiallispoliittisista lähtökohdistaan sen, miten lainsäädännön perustuslainmukaisuuden valvonta on toteutettu. Myös suomalaisten ratkaisujen taustalta löytyvät selvät historialliset syyt.

Autonomia-ajan sortokausina korkeimman oikeuden edeltäjä, senaatin oikeusosasto, oli venäläistämistoimiin myötämielisesti suhtautuneiden myöntyväisyysmiesten käsissä. Sen sijaan säätykokouksen lakivaliokunta, perustuslakivaliokunnan edeltäjä, kunnostautui taistelussa Suomen perustuslakien puolesta. Säätykokouksen lakivaliokunnan nimitysasiat olivat puhtaasti kansallisia, kun taas senaatin oikeusosaston nimityksiin isäntämaa Venäjällä oli mahdollisuus vaikuttaa.

Perustuslakia – eli pohjimmiltaan autonomiaa – suojattiin antamalla tulkinta-auktoriteetti lakivaliokunnalle, jonka asiat olivat Venäjän ulottumattomissa. Korkeimmille oikeusasteille ei haluttu antaa oikeutta tutkia lakien perustuslainmukaisuutta ja myöhemmin lakivaliokunnan tehtävän peri perustuslakivaliokunta.

Perustuslainmukaisuuden valvonnan kaksi tapaa: jälki- ja ennakkovalvonta

Perustuslainmukaisuuden valvonta voidaan jakaa kahteen perustyyppiin: jälkikäteisvalvontaan ja ennakkovalvontaan.

Jälkikäteisvalvonnassa keskeisessä roolissa ovat tuomioistuimet, jotka yksittäisissä lain soveltamistilanteissa varmistavat perustuslainmukaisuuden. Näin tuomioistuimilla on tosiasiassa myös viimekätinen valta määritellä se, mitä pidetään perustuslainmukaisena.

Ennakkovalvonta puolestaan toteutuu ennen lakien voimaantuloa, kuten Suomen järjestelmässä. Näissä ratkaisuissa ajatus on, että laki, tultuaan oikeassa järjestyksessä säädetyksi, on perustuslainmukainen, eikä sen soveltamisessa myöhemmin voi syntyä ristiriitaisuuksia.

On huomattava, etteivät järjestelmät ole toisiaan poissulkevia, mutta yleensä jompikumpi valvontatyyppi painottuu. Esimerkiksi Suomen järjestelmässä lakien perustuslainmukaisuuden valvonnassa korostuu voimakkaasti perustuslakivaliokunnan toteuttama ennakkovalvonta, mutta tuomioistuimet voivat tietyissä rajatuissa tilanteissa jälkikäteen arvioida lakien soveltamisen perustuslainmukaisuutta.

Suomen mallin erityisyys

Valtiot ovat päätyneet perustuslainmukaisuuden valvonnassa erilaisiin institutionaalisiin ratkaisuihin.

Yhdysvalloissa Supreme Court, tavallisten tuomioistuinten ylin aste, ratkaisee lakien perustuslainmukaisuuden. Saksassa tukeudutaan niin ikään tuomioistuinvalvontaan, joskin Bundesverfassungsgericht-valtiosääntötuomioistuimen, eli erikseen tätä tarkoitusta varten perustetun tuomioistuimen, muodossa.

Ranskassa perustuslainmukaisuudesta linjaa Conseil Constitutionnel -neuvosto, jonka yhdeksänhenkisestä jäsenistöstä kolme nimittää presidentti, kolme nimittää Ranskan senaatin puheenjohtaja ja kolme jäsentä nimittää Ranskan kansalliskokouksen puheenjohtaja. Lisäksi jäseninä istuvat kaikki entiset presidentit. Nimitetyt ovat pääosin kokeneita juristeja, virkamiehiä tai entisiä ministereitä.

Ruotsin perustuslakivaliokunta, Konstitutionsutskottet, vastaa lähinnä ministerivastuuasioista ja perustuslaillisesti merkittävien uudistusten valmistelusta. Perustuslainmukaisuuden valvonnasta vastaa puolestaan lainsäädäntöneuvosto, Lagrådet, jonka jäsenistö koostuu ylimpien tuomioistuinten tuomareista tai entisistä tuomareista.

Jos suomalaiselle perustuslakivaliokunnalle haetaan vastinetta ulkomailta, lienee ranskalainen ratkaisu osuvin verrokki. Kuitenkin Conseil Constitutionnelin ja perustuslakivaliokunnan kokoonpanossa on merkittävä ero. Ranskassa jäsenistö koostuu pääosin juridiikan asiantuntijoista, mutta perustuslakivaliokunnassa jäseninä toimivat kansanedustajat, eikä heiltä edellytetä juridista erityisosaamista. Perustuslakivaliokunnan jäsenkunnassa ei ole juristeja sen enempää kuin muissakaan eduskunnan valiokunnissa.

Suomalainen järjestelmä, missä lakien perustuslainmukaisuutta valvoo parlamentin sisällä toimiva, kansanedustajista koostuva valiokunta, on maailmalla ainoa laatuaan.

Suomalaisen järjestelmän erikoisuus on sen vahva parlamentaarinen yhteys. Perustuslakivaliokunnan erityislaatuista asemaa on professori Mikael Hidén kuvannut osuvasti: ”korostuneen poliittiseen tehtävään poliittisin perustein valitut henkilöt tekevät korostuneen poliittisessa toimintaympäristössä ratkaisuja, jotka voivat suoraan vaikuttaa jonkin poliittisen hankkeen läpimenoon”.

Suomen järjestelmän hyvät ja huonot puolet

Perustuslakivaliokunta on polttopiste, missä perusoikeudet ja demokratia sovitetaan – tai ainakin yritetään sovittaa – yhteen. Perustuslakivaliokunta siis arvioi, missä kulkee demokraattisesti valitun lainsäätäjän päätösvallan raja suhteessa kansalaisten perusoikeuksiin. Tämä rajankäynti näkyy välillä myös uutisotsikoissa.

Perustuslakivaliokunnan toimintaa arvioidessa ja arvosteltaessa on muistettava, että jokainen valtio kohtaa saman oikeuden ja politiikan yhteensovittamisen haasteen päättäessään siitä, miten perustuslainmukaisuuden valvonta toteutetaan. Suomalainen ratkaisu on kompromissi muiden joukossa.

Perustuslakivaliokunnalla on kieltämättä arveluttavan läheinen liityntä parlamenttiin ja politiikkaan. Mutta samalla sillä on läheinen liityntä myös demokratiaan ja tässä piilee perustuslakivaliokunnan vahvuus. Kun perustuslainmukaisuuden valvonnasta vastaa kansan suoraan valitsema eduskunta perustuslakivaliokuntansa kautta, ei perustuslain tulkinta lähde etääntymään demokratiasta, kuten saattaisi käydä perustuslainmukaisuuden tuomioistuinvalvonnan kautta. Esimerkiksi Yhdysvalloissa korkeimman oikeuden tuomarinimitykset ovat äärimmäisen politisoituneita, mikä on ymmärrettävää, sillä tuomioistuin voi kumota perustuslain vastaiseksi katsomansa lain.

Näissä tilanteissa on väistämättä kyse myös poliittisista painotuksista, jotka tuomioistuimen tekeminä ovat kansalaisten demokraattisen ohjauksen ulottumattomissa. Perustuslakivaliokunnan kautta myös muutokset yhteiskunnan arvopohjassa välittyvät nopeasti perustuslain tulkintaan.

Aika ajoin Suomessa haikaillaan perustuslakituomioistuimen perään. Näissä puheenvuoroissa helposti sivuutetaan perustuslakivaliokunnan tuomat edut. Ensinnäkin perustuslakivaliokunnassa tehtävä valvonta mahdollistaa oikeuden ja politiikan välisen jännitteen hallitsemisen ilman, että ristiriidat nousevat valtioinstituutioiden, siis eduskunnan ja tuomioistuinten välisiksi.

Toiseksi, mikäli valvonta siirrettäisiin tuomioistuinten tehtäväksi, olisi tuomioistuimesta vaarana muodostua eduskunnan toinen kamari, missä oppositio voisi viivyttää epämieluisan lain voimaantuloa siirtämällä lain perustuslainmukaisuuden tutkittavaksi.

Kolmas nykymallin hyvä puoli on se, että perustuslakivaliokunnan varaan rakentuva valvonta mahdollistaa lakien ennakollisen perustuslainmukaisuuden valvonnan. Tuomioistuinten suorittamana valvonta olisi väistämättä jälkikäteistä ja laissa olevien ongelmien korjaamisessa saattaisi olla vuosien viive.

Poliitikon viitta jätetään valiokunnan oven ulkopuolelle

Perustuslakivaliokunnalle on keskeistä säilyttää se perustuslain viimesijaisen tulkitsijan auktoriteetti, joka sille on vuosisadan aikana muodostunut. Kuten aiemmin todettiin, edellyttää abstrakti perustuslaki väistämättä tulkintaa ja erilaisia tulkintoja voi olla monia. Esitetyistä perustuslain tulkinnoista oikeaksi katsotaan se, joka on korkeimman auktoriteetin esittämä.

Avoimen poliittinen perustuslaintulkinta romuttaisi perustuslakivaliokunnan arvovallan. Säilyttääkseen auktoriteettinsa perustuslakivaliokunta rakentaa ahkerasti muureja itsensä ja poliittisen taustansa välille. Ensinnäkin perustuslakivaliokunta pohjaa lausuntonsa omiin aiempiin kannanottoihinsa, jolloin perustuslain tulkinta on johdonmukaista, eikä se altistu poliittisille voimasuhteiden muutoksille. Toisekseen perustuslakivaliokunta hyödyntää valtiosääntöoppineiden asiantuntemusta ja nojaa heidän juridiseen asiantuntemukseensa.

Kolmantena takeena on, että eduskuntaryhmät kunnioittavat perustuslakivaliokunnan integriteettiä. Perustuslakivaliokunta pyrkii myös alati korostamaan juridista rooliaan, kuten esimerkiksi perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Johanna Ojala-Niemelä totesi A-Studiossa 19. helmikuuta 2020: ”Poliitikon viitta jätetään valiokunnan oven ulkopuolelle”. Politiikasta irtautumista ilmentää myös perustuslakivaliokunnan lähes pakkomielteinen pyrkimys yksimielisiin ratkaisuihin.

Rajut reformit, kestääkö auktoriteetti?

Perustuslakivaliokunta on kompromissi, joka kunnioittaa sekä politiikan ytimessä olevaa demokratiaa että juridiikan ytimessä olevia perusoikeuksia. Se kykenee tähän erityislaatuisen, parlamentin sisäisen asemansa turvin, sekä korostamalla ja vaalimalla eri tavoin juridista rooliaan. Sen toimintaedellytyksistä keskeisin on sen nauttima auktoriteetti. Auktoriteettia ei tule pitää itsestään selvänä. Se voisi aivan hyvin siirtyä muiden, esimerkiksi korkeimman oikeuden käsiin.

Säätiedotus näyttää perustuslakivaliokunnan osalta lähitulevaisuuteen myrskyä. Huolestuttava kehityssuunta huoltosuhteessa, valtiontaloudessa ja ilmastonmuutoksessa edellyttävät ratkaisukseen reformeja, joiden toteutuminen saattaa hyvinkin koetella perusoikeuksia.

Miten perustuslakivaliokunta onnistuu luovimaan läpi kapeikosta, jossa samanaikaisesti tarve vaikeille ja  mittaville reformeille kasvaa, mutta samanaikaisesti myös perusoikeuksien painoarvo korostuu? Uskon tämän olevan yksi vuosikymmenen keskeisistä kysymyksistä. Eräs esimerkki nähtiin 2015-2019, kun soteuudistus jämähti kerta toisensa jälkeen perustuslakivaliokuntaan. Seuraavassa blogitekstissä tarkastellaan tarkemmin niitä kynnyskysymyksiä, jotka koituivat tuolloisen soteuudistuksen kohtaloksi.

Ville Laakso