Gradupaja: Perustuslakivaliokunta politikoi – kuten sen kuuluukin

Teksti on julkaistu alun perin osana ajatuspaja Toivon gradupajaa. Gradupajassa tehdään pro graduja poliittisen päätöksenteon, politiikasta laadittavan analyysin, akateemisen tutkimuksen ja julkisen keskustelun tarpeisiin.

Viime vuosina moni tärkeä uudistus, vaikkapa sote-uudistus, on kompuroinut perustuslaillisten ongelmien kanssa. Kun jokin lakiehdotus todetaan perustuslain vastaiseksi, mitä tämä tosiasiassa tarkoittaa?

Suurelle yleisölle asia saattaa näyttäytyä yksinkertaisena, ikään kuin perustuslaista olisi aina löydettävissä yksiselitteinen vastaus siihen, mikä on perustuslain mukaista ja mikä ei. Kysymys perustuslainmukaisuudesta on kuitenkaan harvoin yksinkertainen. On olemassa paremmin ja huonommin perusteltavissa olevia perustuslain tulkintoja. Jonkin tulkinnan valossa ehdotettu laki on perustuslain vastainen, toisen tulkinnan valossa näin ei välttämättä ole.

Viime kädessä perustuslain tulkintoihin vaikuttaa myös tulkitsijoiden arvomaailma. Tämä pätee varsinkin monimutkaisiin tulkintakysymyksiin, joihin ei ole olemassa yhtä oikeaa ratkaisua. Tulkintojen arvosidonnaisuuden toteaminen ei ole suosittua, mutta sitäkin tärkeämpää.

Moniselitteinen perustuslaki edellyttää tulkintaa

Perustuslaki, kuin mikä tahansa laki, vaatii tulkintaa. Perustuslain kohdalla tulkinnan tarve korostuu, sillä perustuslaki on yleisluontoinen ja moniselitteinen. Perustuslain moniselitteisyys on seurausta sen roolista, pysyvyydestä ja viime kädessä politiikasta.

Eräs perustuslain tärkeimmistä tehtävistä on toimia kansalaisten suojana valtion vallankäyttöä vastaan. Perustuslaki suunnataan siis koko kansakunnalle ja jotta se olisi ymmärrettävä, on sen säädösten oltava lyhyitä, selkeitä ja yleiskielisiä. Yleiskielisyydelle tyypillinen sanojen monimerkityksellisyys puolestaan johtaa moniselitteisyyteen.

Toisaalta perustuslain on kestettävä aikaa. Esimerkiksi vuoden 1919 perusoikeussäännökset olivat voimassa vuoteen 1995 saakka. Tuona aikana suomalainen yhteiskunta muuttui valtavasti. Siksi perustuslaki on kirjoitettava niin, että se on käyttökelpoinen myös sellaisissa tulevaisuuden oloissa, joita ei säätämishetkellä osattu ennustaa. Moniselitteisyydellä turvataan perustuslain joustavuus muuttuvien yhteiskunnallisten olojen edessä.

Kolmas syy perustuslain moniselitteisyyteen on poliittinen. Perustuslain säätäminen edellyttää laajaa poliittista yksimielisyyttä, mikä on helpompi saavuttaa sellaisella perustuslailla, jonka sisällöstä voidaan muodostaa erilaisia tulkintoja.

Lieneekin selvää, ettei perustuslaki anna yksiselitteisiä vastauksia eri tulkintatilanteisiin. Erityisesti perusoikeussäännösten tulkinnassa olennaista on niiden arvostuksenvaraisuus. Perusoikeudet ovat periaatteellisia tavoitteita, joista ei ole yksityiskohtaisesti luettavissa eri osapuolten, useimmiten yksilön ja valtion, välisten oikeuksien ja velvoitteiden sisältöä. Sen sijaan perusoikeuksien tarkempi toteutustapa on riippuvainen yhteiskunnan yleisestä sosiaalisesta, poliittisesta ja oikeudellisesta kehityksestä.

Perustuslakivaliokunta perustuslain tulkitsijana

Perustuslakivaliokunta on haastavien tilanteiden edessä tulkitessaan moniselitteisiä ja arvostuksenvaraisia perusoikeussäännöksiä.

Perustuslakivaliokunta voi tulkintatyössään tukeutua valiokunnan aiempaan lausuntokäytäntöön ja valtiosääntöoikeuden asiantuntijoihin. Näin varmistetaan se, ettei perustuslain tulkintalinja poukkoile vaihtelevien poliittisten voimasuhteiden mukana, sekä se, että tulkinta nojaa valtiosääntöoikeuden tuottamaan ajantasaiseen tietoon.

Perustuslakivaliokunnassa ei ole mitenkään poissuljettua se, että lausunnon sisällöstä äänestettäisiin. Perustuslakivaliokunnan äänestysratkaisuja voisi äkkiseltään syyttää puoluepolitikoinniksi, mutta ennen kritiikin esittämistä on syytä pitää mielessä, etteivät äänestysratkaisut ole mitenkään tavattomia myöskään tuomioistuimissa.

Äänestämisessä, tapahtuipa se sitten perustuslakivaliokunnassa tai korkeimmassa oikeudessa, on kyse oikeudellisten tulkintojen arvostuksenvaraisuudesta ja vaikeudesta.

Voiko tulkintaa irrottaa arvoista?

On kaikesta huolimatta epärealistista kuvitella, että tulkinta kyettäisiin tekemään arvojen ja politiikan osalta tyhjiössä.

Perustuslain tulkintaan liittyvää väistämätöntä arvo- ja politiikkasidonnaisuus näkyy siinä, että Suomessa on haluttu asettaa perustuslain tulkinta nimenomaan eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtäväksi (lue tästä edellinen kirjoitukseni). Valinta osoittaa, että perustuslain tulkintatoimintaan liittyy paljon sellaisia yhteiskunnallisia ja eettisiä ratkaisuja, joiden tekemisen on Suomessa katsottu sopivan parhaiten lainsäätäjälle itselleen – ei valtiosääntötuomioistuimelle.

Perustuslakivaliokunta kyllä nojautuu pääosin oikeudelliseen harkintaan, mutta kykenee ottamaan huomioon myös poliittisen tarkoituksenmukaisuuden.

Poliittisuudessa ei ole kyse puoluepolitiikan tunkeutumisesta perustuslakivaliokuntaan, vaan perustuslaintulkinnan elämisestä ajassa. Tämä arvo- ja politiikkasidonnaisuus ei automaattisesti tarkoita sitä, että perusoikeudet asettaisivat esteitä lainsäädäntöhankkeiden toteuttamiselle, kuten vaikkapa sote-uudistuksessa, vaan perusoikeudet ovat ajoittain jääneet poliittisten tarkoitusperien jalkoihin. Tällainen tapaus oli esimerkiksi Jokelan ja Kauhajoen kouluampumisten jälkeen säädetty Lex Jokela, jossa tekijöiden perusoikeuksiin, muun muassa yksityiselämän suojaan, puututtiin yksittäistilannetta koskevalla lailla.

Perustuslakivaliokunnasta käytävässä keskustelussa tulisi rohkeasti tuoda esille se, että kulloinenkin ratkaisu on arvo- ja politiikkasidonnaisen tulkinnan lopputulos, ei perustuslaillisesta taivaasta tipahtanut vastaus. Kukaan meistä ei pääse eroon arvomaailmastaan, ja poliitikkojen, jotka on valittu kansanedustajan toimeen nimenomaan siksi, että he edustavat tiettyjä arvoja, kohdalla tämä vaatinee erityisiä ponnisteluja.

Perustuslakivaliokunnan heikkous ja vahvuus on sen yhteys politiikkaan. Olisi tietysti perustuslakivaliokunnan arvovallalle vahingollista, jos sen ratkaisujen taustalta paikannettaisiin selkeitä puoluepoliittisia tavoitteita tai vaikuttimia. Toisaalta perustuslakivaliokunnan yhteys politiikkaan mahdollistaa sen, että abstraktien ja moniselitteisten perustuslainsäädösten tulkinta heijastelee aina kulloisiakin yhteiskunnan arvoja.