Gradupaja: Politisoitunut perustuslakivaliokunta?

Teksti on julkaistu alun perin osana ajatuspaja Toivon gradupajaa. Gradupajassa tehdään pro graduja poliittisen päätöksenteon, politiikasta laadittavan analyysin, akateemisen tutkimuksen ja julkisen keskustelun tarpeisiin.

Tämä on viimeinen Ajatuspaja Toivon gradupajassa julkaisemistani perustuslakivaliokuntaa ja perustuslainmukaisuuden valvontaa käsittelevistä blogiteksteistä. Kaksi aiempaa voit lukea täältä ja täältä.

Pyrin gradussani perustuslakivaliokunnan aseman tarkastelun ohella vastaamaan kysymykseen siitä, politisoituiko perustuslakivaliokunta vaalikaudella 2015-2019 Sipilän sote-uudistusta käsitellessään. Tässä tekstissä esittelen gradun keskeiset johtopäätökset.

Ei politisoitunut, mutta…

Perustuslakivaliokunnassa politiikan kysymyksistä tulee juridiikan kysymyksiä. Kun perustuslakivaliokunta toteaa lakiesityksen joltain osin olevan ristiriidassa perustuslain kanssa, se käytännössä rajoittaa demokraattista ja poliittista valtaa.

Kuten yhteiskunnallisesti aktiiviset lukijat muistavat, tyssäsi Sipilän sote-uudistus kolmasti perustuslakivaliokuntaan. Kolmannen kerran jälkeen vanha sanonta kävi toteen ja hallitus kaatui sote-uudistuksensa mukana. En käy tässä yksilöimään sote-esitysten perustuslakihaasteita, mutta asiasta kiinnostuneille yleiskatsauksena toimii esimerkiksi Turun yliopiston Sote-uudistuksen perustuslakihaasteet -blogiteksti ja tarkastelemieni yksityiskohtien osalta gradun johdantokappaleet.

Sote-uudistus oli eräs Sipilän hallituksen keskeisistä hankkeista, joten sen kaatuminen kerta toisensa jälkeen synnytti ymmärrettävästi keskustelun perustuslakivaliokunnan politisoitumisesta. Oliko valiokunnassa tapahtunut perusoikeusjuridiikaksi verhottu poliittinen vallankaappaus, missä oppositioedustajat olisivat laveita perusoikeustulkintoja hyödyntäen kyenneet kaatamaan heille epämieluisan sote-esityksen?

Kysymykseen vastaaminen on haastavaa, sillä tarkastelu on tehtävä yksinomaan perustuslakivaliokunnan lausuntojen varassa. Kuitenkaan kaikki perustuslakivaliokunnan poliittiset painotukset päädy osaksi lautakunnan tuottamaa kirjallista materiaalia, vaan jäävät kirjaamatta. Lisäksi valiokunnan käymät keskustelut ovat tutkijan tavoittamattomissa. Oman haasteensa asettaa niin ikään se, mitä politisoitumisella ylipäänsä tarkoitetaan.

Esitän kuitenkin tutkimuksen johtopäätöksenä, ettei perustuslakivaliokuntaa ole perusteltua syyttää politisoitumisesta. Politisoitumista vastaan puhuu mielestäni ensinnäkin se, että sote-esityksen perustuslakihaasteet oli havaittu ja tuotu esille jo hallituksen sote-esityksissä, sekä toisaalta se, että perustuslakivaliokunnan omaksumien perustuslaintulkintojen juridiset perustelut ovat kestäviä.

Terminä politisoituminen on mielestäni syytä jättää esimerkiksi sellaisiin tapauksiin, missä poliittisia voimasuhteita hyväksikäyttäen valitaan sellainen perustuslain tulkintaratkaisu, joka on vaihtoehtoonsa nähden juridisesti merkittävästi heikommin perusteltavissa.

Politiikan oikeudellistuminen

Tarina ei kuitenkaan pääty siihen, että kritiikki politisoitumisesta katsotaan aiheettomaksi. Sote-uudistuksen perustuslaillinen kompurointi on olennainen tapahtumasarja, vaikka sen syynä ei olisikaan nimenomaisesti perustuslakivaliokunnan politisoituminen.

Politisoitumisen sijaan kyse lienee siitä, että pitkäaikainen politiikan oikeudellistumisen trendi konkretisoitui poikkeuksellisen näkyvällä tavalla. Politiikan oikeudellistumisella tarkoitetaan niitä rajoituksia, joita perustuslailliset näkökohdat asettavat eduskunnan poliittiselle harkintavallalle. Tällainen kehitys on ollut käynnissä jo vuosikymmeniä, mutta sote-uudistuksen poikkeuksellisen suuri mittaluokka, uudenlaiset perustuslakikysymykset ja teeman ympärille muodostuneet jyrkkärajaiset politiikan jakolinjat johtivat siihen, että nimenomaan sote-uudistuksesta tuli näkyvä politiikan oikeudellistumisen rajapyykki.

Kyse ei siis ole perustuslakivaliokunnassa tapahtuneesta poliittisesta vallankaappauksesta, vaan jo vuosikymmeniä sitten liikkeelle sysätyn perustuslaki- ja perusoikeuskehityksen ilmenemästä. Sote-uudistuksen kaatumista selittää paremmin muun muassa vuosina 1975 ja 1995 käynnistynyt perusoikeuksien vahvistumisen kehityskulku, kuin valiokunnan politisoituminen vuonna 2017 (vuonna 1975 Suomi ratifioi YK:n taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia turvaavan yleissopimuksen ja vuonna 1995 toteutettiin kotimainen perusoikeusuudistus). Tähän suuntaan osoittaneen ennustuksen teki Ben Zyskowicz eräässä eduskuntakeskustelussa jo vuonna 1992:

Nyt onkin todellisena vaarana se, että laajat perustuslakiin kirjatut ns. tss-oikeudet yhdistettynä tulkintatraditioomme johtavat perustuslakivaliokunnan käytännössä arveluttavaan yhteiskunnalliseen jäykkyyteen, joka heikentää edellytyksiä huolehtia perusoikeuksien todellisen toteutumisen kannalta avainasemassa olevasta maan taloudesta ja estää perustellun yhteiskunnallisen uudistustyön.

Mikä on poliittista, mikä on oikeudellista?

Onko siis niin, että perusoikeudellistumiskehitys on kansainvälisillä sopimuksilla ja perusoikeusuudistuksen yhteydessä saatettu alulle ja nyt tätä lampun henkeä ei pidättele enää mikään? Ei tietenkään, sillä perusoikeudet ja niiden tulkinta eivät kehity itsekseen. Lampun hengen pidätteleminen tai valloilleen päästäminen on perustuslakivaliokunnan tehtävä. Käytännössä perustuslakivaliokunta ja oikeustieteilijät ovat lausunto kerrallaan antaneen perustuslaille ja perusoikeuksille niiden nykyisen sisällön.

Hieman toisenlaisessa tulkintatraditiossa sote-uudistus ei olisi kaatunut. Siksi perustuslakivaliokuntaa politisoitumisesta kritisoineet ovat olennaisten asioiden äärellä. Yhtä ainutta oikeaa perustuslain tulkintaa ei ole, joten yhteiskunnassa on sallittava avoin ja monipolvinen keskustelu perustuslain ja perusoikeuksien sisällöstä.

Tiettyyn rajaan saakka perustuslain tulkintakysymyksissä riittävänä ohjenuorana toimii oikeustiede, mutta mitä monimutkaisempia tai arvolatautuneempia kysymykset ovat, sitä enemmän tulkinta nojaa politiikkaan. Vaikka edellä totesin, ettei perustuslakivaliokunnan ole syytä katsoa politisoituneen, on kuitenkin selvää, että perustuslakivaliokunta joutui sote-uudistusta käsitellessään ottamaan kantaa uudentyyppisiin kysymyksiin ja täten lähestyi työssään myös politiikkaa.

Väitteeseen perustuslakivaliokunnan politisoitumisesta ei pohjimmiltaan liene yksiselitteistä vastausta. Se, mikä toiselle perustuslain tulkitsijalle näyttäytyy johdonmukaisena perusoikeusjuridiikasta ponnistavana perustuslaintulkintana, saattaa toiselle vaikuttaa puhtaan poliittiselta ratkaisulta. Kannattaa muistaa, ettei oikeustiede tarjoa keinoja siihen, että todettaisiin yksiselitteisesti jomman kumman olevan oikeassa.